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戈运龙律师,理学学士、法学学士,三级律师,安徽省律师协会电子商务和信息网络法律专业委员会委员,安徽省法学会会员,芜湖市劳动人事仲裁委员会仲裁员,芜湖六安商会秘书长,安徽皖通律师事务所副主任……
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农村集体土地征收中的地上附着物拆迁补偿相关问题探讨

 引言


    近年来,随着我国工业化、城市化进程的不断加快,建设用地的需求越来越大,无论是城市规划区内抑或规划区外的农村集体土地被大量征收。因涉及多方主体,交织各种法律关系,背后又掺杂着复杂利益冲突,征收集体所有土地的补偿安置引发的各种矛盾日益凸现,损害农民权益的恶性事件也时有发生,土地征收征用问题已严重危及农村社会的稳定,成为社会各界关注的焦点与热点。在依法治国的今天,政府和群众开始把注意力转移到用法律与市场手段解决相关问题。因此,关于国家及地方各级政府关于征地农民补偿安置的各种政策法规日益完善,土地补偿问题逐步得以较为合理的解决。但是,其中不容忽视的一点是,在征收农村集体土地过程中所发生的房屋、树木等地上附着物的拆迁补偿问题尚未受到足够重视,地上附着物的补偿问题日益成为征地拆迁过程中的难点问题。特别是在《物权法》颁布后,被征迁群众维权意识大大增强,低标准补偿给征迁工作带来很多弊病和遗留问题,影响被拆迁农户的切身权益,甚至会影响社会的稳定,而党的十七大报告中明确指出,要让广大人民群众充分享受到改革开放的丰硕成果。因此,开展相关研究,完善农村集体土地征收中的地上附着物补偿相关细则规定成为一件十分迫切的重大课题。本文拟结合国家与部分地方政府相关规定,就农村集体土地征收中的相关问题做出些许探讨,为切实保护被拆迁农民合法权益,依法完善土地征收征用过程做出初步探讨。


    一、征地过程中地上附着物拆迁补偿的法律依据及其不足


    (一)地上附着物拆迁补偿的法律法规概述


    我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费,安置补助费进行了规定并有具体的计算标准,但无论是《土地管理法》,还是刚颁布实施的《物权法》,对集体土地的征地拆迁中的地上附着物补偿标准都没有明确做出明确规定,仅仅做出了“依法给予拆迁补偿”的模糊规定。现实中,一般是由政府参照国务院2001年颁布的布的《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿,抑或当地政府根据工程项目建设需要制定有关的补偿标准。迄今为止,我国没有一部规范房屋拆迁行为的法律,仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁条例》。各地政府一般根据工作需要制定了有关的补偿标准及规定,如新疆维吾尔自治区1996年制定了《自治区高等级公路建设征地拆迁补偿规定》(新政函[1996]191号),在其基础上又先后出台了《自治区计委、国土资源厅关于奎屯—塞里木湖高等级公路建设征地拆迁补偿标准的通知》(新政函[2001]1354号)、《自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准》(新价房字[2001]500号)、《关于乌鲁木齐市基础设施及周边公路建设征地补偿安置标准的通告》(乌市国土资发[2002]9号)和《关于印发精伊霍铁路建设征地补偿规定的通知》(新政函[2005]108号)等文件,用以规范新疆境内的农村集体土地地上附着物拆迁补偿工作。《辽宁省人民政府批转省交通厅等部门关于全省高速公路建设征地动迁补偿实施方案的通知》(辽政发[2005]6号)规定了辽宁省征地房屋及地上附着物的拆迁补偿标准;《淄博市人民政府办公厅关于公布淄博市征地地面附着物和青苗补偿标准的通知》(淄政办发[2007]32号)中规定了淄博市的征迁补偿标准;广东惠州、山东德州等地也都根据当地实际制定了有关标准,用以规范征收农村集体土地中的地上附着物拆迁补偿工作。


    (二)现有农村集体土地征收中的地上附着物拆迁补偿中出现的问题


    由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异,因此《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性,导致在执行过程中,各级政府制定的补偿标准随意性很大,补偿标准十分混乱。这种随意性不但造成了补偿标准不统一,也造成了补偿标准的不合理性,因此也就不可避免地产生了许多纠纷,不仅极大地影响了党和政府的声誉,也直接影响了拆迁的进程和效率。


    另外,我国的土地管理制度确立了农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权。但没有确立集体土地上房屋的房屋登记即产权制度,即农民对其房屋并没有法律确认的所有权。这就使农民家庭最重要的建筑物——房屋的补偿成为了一个并没有法律确认的地上附着物,在补偿中极易引起纠纷。同时,集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样,涉及很多法律关系。如拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋涉及的补偿费问题及因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿问题,对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置问题,拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等等,其中既涉及房屋所有权人的权益,同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范、相当一部分地区对上述问题比较忽视,在实际拆迁时,只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿,并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利,严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。


    二、农村集体土地征收中地上附着物拆迁补偿应遵循的原则


    土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料,其中地上附着物更是涉及农民基本生活生产需要的重要财产。拆迁补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。鉴于此,在处理地上附着物拆迁补偿时,尤其是在地上附着物的补偿标准测算中,应该切实遵守以下原则:


    (一)民主议定原则和合法性原则。


    村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志,而不是某个人或少数人的意志,且该意志不能违反法律的强制性规定。既要充分发挥民主意见又要遵守法律。


    (二)集体、个人利益相均衡原则


    在处理征地拆迁补偿款的过程中,既要充分尊重和保障集体成员的个人利益,又不能损害集体的整体利益,个人利益要服从集体利益,集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。


    (三)权利、义务相一致原则


    集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小,做到权利与义务相一致,公平合理地分配征地拆迁款项。


    (四)等价有偿的原则


    等价有偿是拆迁补偿的新思维原则。拆迁应该是拆迁利益双方的平等关系,占有一方应该对被占有一方给予补偿,而且拆迁补偿价格和补偿标准的制定都应该保证实现拆迁利益双方在法律上以及在经济补偿上都是平等的主体,无论是货币补偿还是产权调换都应按等价有偿的方式进行。


    等价有偿原则是为了更好地协调、维护产权与发展二者之间的平衡,兼顾国家、集体和个人三者之间利益。在实现公正补偿以后,个人、集体权利获得相应等价合理补偿,而国家获得需要的资源,实现更大程度的发展,这才是最佳的资源配置方式,也就是市场经济的方式。


    (五)和谐公平的原则


    和谐与公平原则是要说明,拆迁补偿标准制定必须站在公平、公正、客观的立场上,标准的测算目标在于求得一个客观合理的价格,以便于征地拆迁工作的开展,努力构建和谐的社会关系。如果制定出的补偿标准不客观、不合理,则必然影响拆迁或被拆迁方的利益,也有损于政府拆迁补偿工作的社会声誉和权威性,从而使拆迁工作引起社会关系的不和谐。补偿标准和金额的确定应遵循平等合理、弥补实际损害的基本原则,不能以行政手段限制和剥夺农民的财产主体地位及求偿权。


    (六)以人为本,切实维护被征迁群众利益的原则


    地上附着物拆迁补偿价格标准的测算和制定必须充分考虑有关当事人的角色和心态,充分尊重被拆迁人地上附着物的价值,同时兼顾拆迁人实施拆迁的社会经济需要性,既节省拆迁人的拆迁补偿成本,又遵循确保被拆迁人满意的原则,最终达到和谐拆迁的目的。农户作为被拆迁者是社会中的弱势群体,其切身利益应该被切实关注,补偿标准的测算和制定要保障被拆迁农民生活水平不降低。政府行为必须受到严格的法律限制,非法律明文规定的授权事项不可为。


    (七)遵循经济规律,落实科学发展观的原则


    在等价有偿与和谐公平的原则基础上,地上附着物拆迁补偿标准的测算工作应切实遵循经济规律,落实科学发展观。随着经济社会发展,各地物价水平都会有不同程度的浮动,在补偿标准的测算工作中,要密切联系经济发展现实,在科学发展观的指导下,充分运用各种经济计算方法把补偿标准测算工作做细做精。


    (八)实事求是、多方求证的原则


    在标准测算工作中,必须要遵循实事求是的原则。根据各地调研情况严格务实操作,地上附着物补偿类别做到不漏不重,有则补之,无则不补,测算过程做到精细严密,对测算结果多方求证,做到精益求精。


    三、对完善集体土地征迁中地上附着物补偿的一些思考


    农村集体土地地上附着物拆迁补偿问题能否解决好,关系到加快城镇化建设的进程,关系到新农村建设目标的实现,关系到人民群众的根本利益的维护,影响深远。今后的农村集体土地征迁工作,可以在以下几个方面的基础上展开。


    (一)确立科学发展观,切实维护人民群众合法权益


    在农村拆迁工作中,各级政府要确立全面、协调、可持续的发展观,坚持以人为本,以人民利益为根本出发点,树立“善待人民群众”的观念,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋,切实维护人民群众的合法权益。要进一步增强政治意识、大局意识、责任意识、群众意识,认真处理好建设发展和保护群众利益之间的关系,及时化解农村拆迁中的各种矛盾,把工作做细,把好事办好,确保社会的稳定和人民群众的根本利益。


    (二)尽快制定相关法律法规,确保农村拆迁工作有法可依


    农村拆迁相关法律缺失,政策供给又落伍是造成农村拆迁矛盾突出的重要根源。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是国有土地上的城市房屋拆迁补偿规定,至今没有一部独立且具可操作性的关于集体土地上房屋等附着物拆迁安置补偿的国家级大法,导致实践中无法可依,或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题,或违法强制拆迁后将矛盾上交,其结果是引发了大量的矛盾和纠纷。因此,规范征收土地行为,保护当事人合法权益,尽快制定一部关于集体土地上地上附着物拆迁补偿安置法律十分必要。我们要根据宪法的原则精神,对涉及农村拆迁的一些具体政策和实际问题进行分析和研究,把成熟的经验和做法,用立法的形式固定下来,制定出合乎民意的法律法规,规范农房拆迁行为,名称可以是《农村房屋拆迁补偿安置法》,或者至少可尽快出台一个《农村房屋拆迁管理条例》。


    (三)建立农村房屋产权登记制度,保护农民住房的合法权益


    房屋是农户所拥有的对其家庭最重要的建筑物。房屋为农户提供了最基本的住宿场所,也是在征地拆迁工作中最受重视的被拆迁附着物。农村集体土地的征迁工作中遇到的阻力最大的便是房屋拆迁。我国城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度。不管是在城市还是在农村,房屋产权证作为一种凭证,对房屋所有人来说都是一道法律上的“护身符”。而诸如农村房屋财产的利用、处理土地房屋权属纠纷、办理房屋的翻改建、法院的司法判决等,也都要以土地证或房产证书及其登记资料为法律凭据。房屋拆迁补偿问题当然也必须以登记资料为法律依据。因此,农村房屋产权登记发证作为私有财产管理的一种制度,对于解决当前集体土地地上附着物拆迁补偿问题有着十分重要的意义。


    (四)加大政策宣传力度,规范拆迁具体操作行为,完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿标准和程序


    实践证明,只要及时做好政策宣传工作,就能得到广大群众的理解和支持,许多矛盾都可以得到预防和解决。拆迁前应向被拆迁户宣传相关法律法规及政策,告知他们应享有的权利及如何维护自己的合法权益不受损害。同时,告知他们应尽的义务,引导农民依法办事,重德为人,服从国家建设需要,按时完成搬迁。还要建立透明的拆迁工作制度。怎样拆迁、如何安置补偿和依据的相关法律法规政策都应该向被拆迁户公示,主动接受公众监督,给被拆迁人一个平等的权利。同时,在拆迁安置具体操作中要坚持公开、公正、公平原则,以公开促公正,以公正保稳定,做到合情、合理、合法,使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。


    首先,必须以合理补偿为基本原则,依法科学合理的确定拆迁补偿标准。合理标准应该是地价既要体现土地所有权的价格,同时,还应体现与土地所有权相关的权利如土地上的房屋等附着物所有权等方面的损失补偿,使被征用方既无法获取暴利,也不致遭受损失,以达到土地所有权人基本满意。第二,细化补偿项目,制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确,相应的有具体的计算标准。同理,对房屋等附着物的征用拆迁补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。在此基础上,由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。第三,规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成,如可以参照《城市房屋拆迁管理条例》,规定严格的拆迁程序,包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。

 

    (五)健全拆迁补偿安置机制,完善失地农民的社会保障体系


    要为失地、失房、失业的农民构筑一个合法权益的社会保障体系,要防止“因拆迁致贫”,对弱势群众给予各方帮助、扶持。一是建立完善对失地农民重新就业培训的机制。失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题。我们要根据农民的实际能力和市场的需求情况,转变他们的思想观念,提高他们的劳动技能。二是建立完善失地农民基本生活保障制度。它包括最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。三是建立完善失地农民的司法救济机制。要疏通失地农民的司法救济途径,减少人为因素对资源配置的干预和不合理控制,防止和纠正拆迁中的不公正现象,遏制权力进入市场,以健全的司法制度,形成对农民利益保护的最后一道防线,切实保障和维护农民的合法利益。