旧城拆迁违章建筑辨析

 我国《城市房屋拆迁管理条例》规定“拆迁违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。这一规定有力地遏制了违章建筑的生成和蔓延，保护了开发、建设单位的利益。但是在实际操作中，一些拆迁人却忽略对房屋的鉴定环节，直接以有无房屋证照作为界定违章建筑的依据，即对无证照房屋一律视为违章建筑，实施无偿拆除，这种作法容易引发不良的社会后果：一是容易侵害无辜居民的利益。人为地将合法存在的无证照房屋列入违章建筑之列，造成上访、诉讼案件增多，不利于社会稳定；二是驱使违章建筑当事人违规办照，滋生腐败行为，同时加大了开发项目拆迁成本，最终给房地产的持续健康发展带来不利因素；三是容易使群众对国家政策、法规产生错觉。误以为无证照房屋就是违章建筑，证照违章建筑是合法房屋，使健康的社会意识受到干扰。

    导致按房屋证照界定违章建筑的根本原因是对违章建筑、无照房屋的错误认识和对旧区房屋权属状况的估计不足。

    违章建筑是指违反城市规划、管理等法规或部门规章建造的房屋等建筑，城市规划法颁布以后，违章建筑视同违法建筑。违章建筑的最大特征是它的存在或始建过程的违法、违规和违章。我国城市规划法规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物、或者其它设施……”。所以，违章建筑不受国家法律保护，房产产权管理部门不予登记确权。我国城市规划法还规定：“影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”也就是说，违章建筑获准确权，须首先经县级以上地方人民政府城市规划主管部门处治，采取改正措施，改变其违法、违规性质。对未经处治的违章建筑，即便获准确权，取得房屋所有权证，其违法、违规性质不变。而且，其违法、违规事实一经查档确认，房屋证照自会被房产产权管理部门依法撤消。

    无证照房屋包括未登记、确权和未被登记、确权的房屋，并不完全都是违章建筑。虽经八七年以后的多次房屋登记普查，有些旧城区仍不可避免地存有漏登，或因其它原因至今未得确权但存在合法的房屋。诸如持有城管或规划部门建房批件，建成后一直未申请登记确权的房屋；公有住房出售后，现产权人未按规定期限办理初登记的房屋；城市实施规划管理以前建造的有土地使用权证明，具备居住房屋标准，不影响城市交通、消防和邻里关系的房屋；以及旧区历史遗留的作为居住使用的街基房屋等。这些房屋与违章建筑有着质的区别。尽管依照《城市房屋权属登记管理办法》的有关条款规定，这些房屋也存在违法、违规和违章行为，但这与房屋的合法存在并不矛盾。

    旧城区是历史形成的，它记录着社会、经济发展的印迹。在计划经济时期，由于国家经济技术能力还很薄弱，城市的规划、实施基本处于低层次的停滞状态，但期间人口数量不断膨胀，满足住房需求总体靠居民自行解决。改革开放以后，我国旧区改造速度逐年加快，大量旧区居民如愿迁入新居。但随着旧区面积的逐渐缩小，旧区的一些问题也突出出来，如违章建筑的控制问题；无照房屋的鉴定、确权问题等。虽经房产产权管理部门的多次房屋登记普查，从拆迁争议案件中还是可以看到，一些历史遗留的，其存在不违法的无照房屋仍时有发生。

    如何在拆迁中做到准确界定违章建筑而又不侵害无辜居民的权益，关键是在拆迁程序中增加房屋鉴定环节。对有争议的房屋通过委托技术鉴定，确认其房屋的存在是否合法与违规；其次是提高房屋鉴定的准确程度。通过完善房屋鉴定的方法、手段，提高鉴定的科技含量和专业人员的品德、素质，来保证鉴定结果的准确性。