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关于建设领域工程款拖欠问题的调研报告

 

关于建设领域工程款拖欠问题的调研报告
【作者】张鲁风、王宁、商丽萍 【来源】中国建设报
 

关于建设领域工程款拖欠问题的调研报告

建设部建筑市场管理司调研组

    近几年来,建设领域拖欠工程款的问题愈演愈烈,不仅严重影响了工程建设的顺利实施,破坏了社会经济秩序,恶化了社会信用环境,还导致了企业拖欠农民工工资的加剧,影响了社会的稳定,这个问题引起了国务院的高度重视。温家宝总理、曾培炎副总理先后作出重要批示,要求采取综合有效措施,研究提出解决方法。

    2002年底,建设部会同国家计委、财政部、中国人民银行组成三个调研组,分赴湖南、广东、黑龙江、甘肃、新疆、浙江和重庆等7省市对工程款拖欠问题进行了调研。建设部还向各省、自治区、直辖市建设行政主管部门和中建总公司、中国港湾建设总公司、中国路桥建设总公司等数十家中央大型建筑业企业发放了工程款拖欠情况调查表,获取了翔实的数据和具体的情况。

    关于工程款拖欠的基本情况

    建设领域的工程拖欠款,是指发包单位(业主)在报告期末按照合同约定应当向建筑业企业支付而未支付的工程款项,包括按照合同约定应支付的工程进度款和工程竣工后应支付的工程款项。

    据调查,工程款拖欠问题由来已久,国家有关部门也曾采取了严厉的措施,1994年5月建设部发出了《关于进一步做好清理工程款拖欠工作和防止新欠的通知》;1996年6月建设部、国家计委、财政部联合发出了《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》等,对当时清理拖欠工程款和防止新的拖欠起到了一定作用。但由于多种原因,拖欠工程款的问题始终未能得到根治,近些年来还有愈演愈烈之势,不仅严重影响建筑市场的健康发展,还直接造成了社会的不稳定。

    据国家统计局统计,到2001年底全国拖欠工程款达2787亿元,占当年建筑业总产值的18.1%,比1996年(拖欠工程款1360亿元)翻了一番还多。2002年底全国拖欠工程款3366亿元,比上年同期增长21%。

    据我部调查,实际拖欠工程款的情况可能比上述统计数据还要严重。如组织各地发表进行的调查,共有25106家建筑业企业返回调查表,据此统计到2002年6月底被拖欠工程款2475.02亿元,而目前全国具有资质等级的建筑业企业有67336家。我们在调查时,许多企业反映拖欠工程款是一个相当普遍的问题,但他们不愿上报拖欠工程款的数字,更不敢列举具体实例,怕得罪业主而影响今后承接工程业务。

    通过调查,我们发现近几年来拖欠工程款呈如下一些特点:

    ──拖欠工程款的数额逐年增加,许多项目工程款久拖不还。如某区2000年底拖欠工程款49.7亿元,到2001年底达59.4亿元,净增近10亿元,增幅为19.5%,大大高于同期施工产值16.0%的增长速度;某区知名企业被拖欠工程款20.4亿元,约占2001年完成施工产值的44%。某市知名企业1999年被拖欠工程款13.37亿元,到2002年达21.25亿元,平均每年递增16.7%。某省拖欠工程款40.4亿元,其中拖欠三年以上的工程款15.6亿元,占38.6%;该省某建筑工程总公司被拖欠的工程款,最长的已达10年以上。许多企业反映,由于工程款久拖不还,实际上有些已很难讨回欠款。

    ──房地产开发项目拖欠工程款的问题较突出,且沿海经济发达地区甚于其他地区。据国家统计局统计,全国房地产开发项目拖欠工程款979.17亿元,占全部拖欠工程款的39.6%。

    从我们调查的情况看,沿海经济发达地区房地产开发项目拖欠工程款的比例远高于其他地区。如西部某省房地产开发项目拖欠工程款占拖欠工程款总额的37.3%,西北某区占31.8%,东北某市占37.7%,而沿海某省辖市则高达91%。

    一些房地产开发项目由于资金不足,其土建施工基本上是依靠建筑业企业垫资,并把拖欠工程款作为一种经营谋略,将大量的开发风险转嫁给建筑业企业。如某大城市开发企业在1997年底投资兴建的××大酒店工程,总造价1.94亿元,在施工期间多次拖欠施工单位的工程进度款,并向其借款1000万元,到工程竣工时共拖欠8000多万元。

    ──政府投资工程拖欠工程款的问题也相当突出。据国家统计局统计,到2001年底全国各地政府投资工程拖欠工程款达660.75亿元,占全部拖欠工程款的26.7%。

    从我们调查的情况看,政府投资工程拖欠工程款的比例与上述统计大体相当。如某省的政府投资工程拖欠工程款55.36亿元,占拖欠工程款总额的26%;某市的政府投资工程拖欠工程款29.06亿元,占拖欠工程款总额的28%。某市广花路改造工程2001年9月竣工,合同金额近2亿元,但拖欠工程款达8966.73万元。某市××污水处理厂工程总投资3.84亿元,其中利用国债1.15亿元,因市政府的配套资金1.44亿元迟迟未能落实,造成拖欠工程款6000多万元。

    ──民营企业拖欠工程款的增长趋势明显。近年来,我国民营企业投资在全社会固定资产投资中的比重逐步加大。由于民营企业多为中小企业,融资渠道较少,建设资金相对比较缺乏,加上受当前“拖欠有理、拖欠有利”的风气影响,更加剧了拖欠工程款的欲望和动力,其拖欠工程款大有后来居上之势。如某市民营房地产开发企业拖欠工程款已占当地房地产开发企业拖欠工程款总额的72.5%。某省××集团是一家民营的上市公司,具有一定的融资能力,但该企业将筹集的资金在浙江省多处购地,其绍兴××信息技术学院A标段工程总造价2900万元,到竣工时拖欠施工单位的工程款2073万元,占总造价的71.5%,现已拖欠近两年。某省某知名公司被民营企业拖欠8790万元,占其拖欠工程款总额的17%。

    ──国有大中型建筑业企业是被拖欠工程款的主要对象。调查表明,国有大中型建筑业企业明显缺乏工程风险防范意识,成为建设领域被拖欠工程款的主要受害者。

    据国家统计局统计,国有大中型建筑业企业被拖欠工程款1621亿元,占全部被拖欠工程款的58.2%。如××建设集团自二十世纪八十年代末以来,被拖欠工程款8亿多元,人均达20万元,仅银行利息每年要支付1000多万元。某省××公司累计被拖欠工程款达5.19亿元。

    由于拖欠工程款的日益加剧,给整个建筑行业乃至社会的经济秩序及稳定都带来了严重的危害:

    ——债务链拉长,形成了大量的“三角债”。目前,一方面是建筑业企业被大量的拖欠工程款,另一方面建筑业企业又拖欠分包企业的工程款、材料设备供应厂商的购货款、农民工工资和国家税款、银行贷款。

    据建设部进行的调查,全国25106家建筑业企业被拖欠工程款2475.02亿元,而这些企业又拖欠分包企业工程款382.12亿元、材料设备购置款637.9亿元、农民工工资183.10亿元,共1203.12亿元,占其被拖欠工程款的48.61%。如某省××公司累计被拖欠工程款5.19亿元,但该公司又拖欠分包单位1.26亿元,拖欠材料设备款1.74亿元,拖欠职工工资5520万元(其中,拖欠农民工工资420万元),欠缴税款及附加费7100万元,欠付银行利息近千万元。某市××建设集团因被拖欠工程款而不能支付材料设备购置款、分包企业工程款,屡屡引起诉讼,仅2001年就被起诉50起,曾在一天内被封存3个银行账号,不仅给其生产经营活动造成极大困难,每年还要支付大量的诉讼费用,企业的信誉也受到严重损害。

    大量“三角债”的产生,引发了多头的债务纠纷,造成了社会信用关系的极大扭曲,还掩盖了因建设资金不足而盲目建设的问题,破坏了正常的社会经济秩序。

    ——引发了大量拖欠农民工工资,造成群聚上访、集体静坐甚至自焚等恶性事件屡有发生。近年来,拖欠农民工工资的问题日趋突出,严重危及到社会稳定,其原因既有少数企业和包工头恶意拖欠或克扣,更多的则是由于严重拖欠工程款而导致许多企业无力支付。如某市××公司本是效益较好的公司,但因大量的拖欠工程款收不回来,现已拖欠职工包括农民工的社会保险金1600万元、工资400多万元、医药费400万元、住房公积金100多万元,企业内部极不稳定。西部某市在2001年末和2002年初,发生了因拖欠农民工工资而引发的聚集上访、围堵政府及阻塞交通的恶劣事件。

    ——影响建筑业的改革与发展,造成国有资产的严重流失。许多企业反映,由于工程款被大量拖欠,只能依靠增加贷款组织生产,背负沉重的贷款利息,使企业资金周转困难,严重影响了企业生产设备的更新和技术进步,并造成企业骨干和技术人才大量流失,效益连年滑坡。

    ——层层转嫁工程风险,给工程质量埋下隐患。有的建筑业企业为转嫁拖欠工程款的风险,将工程分包给技术管理水平较低的企业甚至是包工头,结果在工程施工中偷工减料,使工程质量水平大大降低,甚至留下了安全隐患。此外,由于拖欠工程款,致使许多项目难以顺利进行,出现了大量的“烂尾楼”和“胡子工程”,严重影响了投资效益的正常发挥。

    关于工程款拖欠的原因分析

    造成大量拖欠工程款并持续恶化的原因是多方面的,据我们调查分析,其主要原因是:

    (一)建筑市场的法制不健全,解决拖欠工程款缺乏相应的法律依据。

    我国的《建筑法》第十八条第二款规定:“发包单位应当按照合同的约定,及时拨付工程款项。”但该法中对这类违法行为应承担何种法律责任却没有相应的条款规定。《合同法》第286条规定:“发包人未按照约定支付价款的,承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的,除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外,承包人可以与发包人协议将该工程折价,也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”最高人民法院2002年6月也做出了司法解释。但目前通过司法途径解决拖欠工程款的企业很少,成功的案例也很少。

    据调查,建筑业企业不愿意打官司的主要原因是:(1)许多企业担心打官司,不但会得罪当事人,还会造成一系列的连锁反映,影响今后在建筑市场上承接工程业务。(2)打官司的时间长、成本高,不仅耗费大量人力、财力等,即使胜诉在法院执行时也有很大难度。如某市××房地产开发项目,业主拖欠施工单位工程款2542万元,施工单位向法院起诉,经法院判决后仍拿不到工程款,但预售房的客户多次到市政府集会反映,市政府有关部门为稳定社会而责令施工单位无条件复工。某市××公司被另外一个市的区政府和县交通局分别拖欠工程款7500万元、772万元,法院判决已两三年但迄今仍未得到执行。(3)政府投资工程中的公益性(非经营性)项目,按其性质不宜折价或拍卖,不适用于《合同法》第286条,目前对这部分工程如何解决拖欠工程款的问题尚无法律依据。(4)现行的法律法规缺乏对工程竣工决算的期限、方式等规定,使施工合同有关条款的订立缺乏必要的法律法规依据,造成一些工程款的合同纠纷难以判定。如某市××工程,合同价款8900万元,甲乙双方对欠款数额产生分歧,业主单位某省××房地产开发有限公司认为欠款3000万元,而施工单位则认为欠款4900万元,后经市仲裁机构仲裁,确认拖欠工程款5200万元。(5)我国《刑法》缺少对债务人的刑事追究条款。个别业主不讲信用甚至钻法律和合同的空子,利用建筑业企业怕打官司的怯懦心理,故意以拖延结算时间或苛求质量有问题等方式拖欠工程款。

    (二)部分地方急于求成、盲目攀比,滥搞“业绩工程”、“形象工程”。

    近些年来,许多地方在城市基础设施建设中引入市场竞争机制,形成了多元化投资格局,并普遍采取了城市负债建设的发展模式。

    在当前的城市负债建设中,大多经过项目评估和可行性研究,负债的偿还有保证。但也有一些负债建设是盲目攀比或不顾实际需求的重复建设,甚至是为了证明其政绩而搞的“业绩工程”、“形象工程”。这些不合理的负债建设,往往采取拖欠工程款的方式弥补资金缺口。

    据建设部对城市建设资金及负债情况的调查,大部分城市从1998年以后负债规模开始增加,目前2到3年的短期银行贷款已进入还贷期。由于城市建设项目具有投资大、回收周期长等特点,大部分贷款建设的项目无能力全部还贷,少数城市采用借新还旧的方式滚动负债搞建设。不少政府投资工程还是“三边工程”,工期紧、变更多,没有资金或资金不足就予以立项或开工,进一步加剧了对建筑业企业工程款的拖欠。

    此外,很多房地产开发企业不顾经济实力,盲目追求企业的发展规模,或明或暗地要求建筑业企业垫资承包,致使将银行对建筑业企业的贷款转化为房地产开发项目资金,不仅增加了金融风险,而且一旦遇有国家宏观调控、银行紧缩银根或是商品房销售不畅,建筑业企业被拖欠工程款势将首当其冲。

    (三)社会信用体系不健全,缺乏有效的失信约束和惩罚机制。

    市场经济是法制经济,也是信用经济。目前,我国的市场经济体系不完善,以信用关系为纽带的工程担保制度还未建立,由于缺乏必要的社会信用约束和失信惩戒机制,业主和建筑业企业的信用意识均不强,“守信者得酬偿,失信者受惩罚”的原则,在建筑市场的实际运行中很难贯彻。相反,"拖欠有理、拖欠有利"的风气盛行,受利益的驱动和诱导,一些业主把拖欠工程款作为变相筹措资金的渠道,不讲信用、不守合同,甚至搞恶意拖欠。

    (四)建筑市场供求关系严重失衡,企业自我保护和行业自律能力均较弱。

    据国家统计局统计,到2002年底全国建筑业从业人数达3893万人,比1992年的2660万人增加了46.4%。建筑市场“僧多粥少”、供过于求的现象,使之出现了过度竞争甚至是恶性竞争。许多业主利用这个特点,在签订合同时往往附加某些不平等条款,甚至签订“阴阳合同”,致使建筑业企业在承接工程初期即处于非常不利的弱势地位,甚至陷入难以回避的合同“陷阱”。在调查中,不少企业讲,明知有“陷阱”也要签合同,因不接工程要等死,接了工程虽然可能会被拖死,但总有一线生机。

    此外,一些建筑业企业合同意识不强或签订的合同不严谨,往往因工程质量、工期等问题造成双方扯皮,致使工程款迟迟不能结算。行业协会的自律和保护企业的能力较弱。

    由于建筑业属劳动密集型行业,随着我国城镇化进程的加快,大量农村富余劳动力将涌入城镇,建筑业企业仍将成为消纳大量就业人员的重要行业。因此,建筑市场供求失衡的问题仍会在一个较长时期内存在。

    关于解决拖欠工程款的对策和措施建议

    拖欠工程款已成为当前工程建设领域中的一大痼疾,严重破坏了经济秩序,影响了社会稳定,必须引起各级政府及有关部门的高度重视。我们应当结合整顿和规范建筑市场秩序工作,采用法律的、经济的和必要的行政手段,治标与治本相结合,对其实施综合整治。建议采取如下对策和措施:

    1、采取有效措施,重点解决房地产企业和政府投资工程拖欠工程款的问题。

    针对当前拖欠工程款最为突出的房地产企业和政府投资工程,应采取如下整治措施:

    对于房地产企业开发建设的项目,应当规定必须实行业主工程款支付担保,凡不能按照合同约定支付工程款的由担保人代其支付,但担保人可依法要求房地产企业提供反担保;建筑业企业也应对等提供履约担保。对于未提供这两种担保的房地产开发项目,建设行政主管部门不予颁发施工许可证。凡已完开发建设项目拖欠工程款的,对其新开发建设项目不予批准,不得颁发施工许可证,银行不予贷款。对于违反合同约定拖欠工程款的房地产开发企业,要在资质年检中予以降级,并通过媒体向社会公布其降级原因,情节严重的要注销资质证书。

    对于政府投资工程,必须强调量力而行搞建设。各地要根据财政收入状况,合理确定负债建设规模,建立有效的偿债机制,严禁以拖欠工程款的方式转嫁资金不足的风险。在2004年,各地政府都要对政府投资工程拖欠工程款的情况进行一次全面清理,凡有拖欠工程款的必须制定明确的还款计划,并在年底前由省、自治区、直辖市人民政府向国务院提交清理报告;建设部、国家计委、财政部、中国人民银行、监察部等部门要联合组成工作组,逐省进行清理工作的督察。对于各地已形成的政府投资工程拖欠款,当地政府要结合自身财力情况,通过年度预算安排,将每年度财政收支结余、融资项目投资额及其收益、各种政策性收费、土地出让收入等,划出一定比例专项用于清偿债务,限期三年内解决政府投资工程拖欠工程款的问题;凡逾期未能解决的,除极特殊的项目外,一律不批准其新建政府投资工程项目。

    同时,要深化政府投资工程管理方式的改革,健全对政府投资工程的有效监督机制。应当作出规定,今后的政府投资工程除按照现行的审批程序和权限报批外,还须报经相应的人民代表大会最后批准并接受其监督。对于政府投资工程的建设组织实施,应按照“投资、建设、监管、使用”适当分开,政事(企)分开和实施相对集中的专业化管理原则,建立有效的权力制约机制,严格规范政府投资工程的建设运行。

    要在政府投资工程全面推行政府采购资金财政直接拨付的办法,由财政部门按照合同约定,直接向中标的建筑业企业拨付工程款。要研究制订政府投资工程专用的招标文本和合同文本,并严格遵照执行。

    2、及时排解合同纠纷,充分发挥工程监理单位和合同仲裁机构的作用。

    一些工程项目的拖欠工程款往往与质量、工期等纠纷交织在一起。为此,工程监理单位要依法履行好自己的职责,依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和工程承包合同,对承包商的施工质量、建设工期和建设资金使用等实施监督;如发生工程质量、工期等纠纷,工程监理单位应当依据其监理情况作出公正的评判。要进一步健全仲裁机制。有关仲裁机构应当充实专业人员,并重视发挥工程监理、质量检测、质量监督、造价咨询等机构在仲裁过程中的作用,根据当事人的申请,对拖欠工程款等纠纷作出科学裁决。

    3、应当改进和完善计划、建设、银行等部门的监督,实行联动执法。

    对于建设资本金不落实的项目,计划部门不予批准立项,建设行政主管部门不予颁发施工许可证;对于已完工程未按照合同约定结清工程款的,其新建项目计划部门不批准立项,建设行政主管部门不颁发规划许可、施工许可证,银行不予贷款;对于不按照合同约定结算工程款的竣工工程,应属未完成合同约定的各项内容,建设单位依法不得确认其验收合格,建设行政主管部门或者其他有关部门在其办理竣工验收备案时,应当依法责令停止使用,重新组织竣工验收,对于房地产项目还不得办理权属登记手续;对于贷款建设的工程项目,银行要加强对资金使用的监督,凡不按照合同约定支付工程款的,银行应将其列为信用不好的单位,在其新申请贷款时予以相应限制。

    有关部门应当相互配合,严厉打击拖欠工程款的违法行为;对于不依法行政、不严格执法的政府主管部门,也应当追究其行政责任。

    4、加快国有建筑业企业的改革步伐,增强企业的工程风险防范意识和自我保护能力。

    国有建筑业企业要按照建立现代企业制度的要求,加快企业改革步伐,转化企业经营机制,在市场竞争中不断提升其竞争力和工程风险防范意识。

    建筑业企业在承揽工程时要进行充分的工程项目风险评估,对于资金不落实或可能不落实的项目不要盲目承包。要增强合同管理能力,参照建设部、国家工商行政管理局1999年12月联合印发的《建设工程施工合同(示范文本)》,在合同中载明拨付工程进度款和竣工结算的程序、期限、方式以及发生纠纷的处理和违约责任等。要敢于运用《合同法》第286条维护自己的合法权益,并要加强工程质量、工期等管理,防止因质量、工期等纠纷而造成拖欠工程款。

    5、建立和完善社会信用约束机制,重视发挥行业协会的行业自律和维护企业合法权益的职能。

    除房地产开发项目要强制推行业主工程款支付担保和承包商履约担保外,其他工程项目也应大力提倡实行工程担保。当前,重点应推行业主工程款支付担保、承包商履约担保和承包商分包工程付款担保。应当规定,凡业主要求承包商提供履约担保的,业主也应对等向承包商提供工程款支付担保。

    建筑业的行业协会应当在防止不正当竞争甚至恶性竞争中充分发挥行业自律作用,引导企业自觉抵制业主的不合理要求,帮助和组织企业清偿债务。对于严重或恶意拖欠工程款的业主以及搞不正当竞争、签订“阴阳合同”的建筑业企业,都要建立起相应的信用档案,并向社会公开曝光其不良行为。

    6、在解决拖欠工程款的同时,要重视抓好解决拖欠农民工工资的问题。

    各地必须认真贯彻执行《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发[2003]1号)精神,严厉打击恶意拖欠、克扣农民工工资的违法行为。凡因业主拖欠建筑业企业工程款,致使建筑业企业不能按时发放农民工工资的,要严肃追究业主的责任;凡建筑业企业拖欠农民工工资的,要严肃追究建筑业企业的责任。

    要推行承包商分包工程付款担保。凡建筑业企业分包工程不按合同约定向分包企业付款的,由担保人负责支付,但担保人可依法要求建筑业企业提供反担保。要实行总承包企业对分包企业工资支付连带责任制。

    凡分包企业拖欠农民工工资的,由总承包企业负责对分包企业所属农民工直接支付工资,所需款项在分包工程款中扣除。要大力发展成建制的劳务企业,严格建筑市场准入管理,规范劳务企业运行,禁止非劳务企业的包工头承接工程或分包工程。要严格执行劳动合同制,对不与农民工签订劳动合同的用人单位要依法进行处理。

    7、进一步完善法制建设,加大对违约失信行为的惩处力度。

    为规范建筑市场运行,解决拖欠工程款等突出问题,建议国务院尽快出台《建筑市场管理条例》。该条例应依据《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》等,对工程建设各方主体的建筑市场行为做出严格规范,包括工程发承包、市场准入与清出、工程款支付及其他合同管理等,并对违法行为做出严厉的处罚规定。同时,建议在适当时候修订《刑法》,明确规定对于恶意拖欠工程款的要追究其刑事责任,使失信者受到法律的严惩;建议司法部门能研究解决当前普遍存在的诉讼受理时间长、诉讼费用高和判决后执行难等问题。

    (此调研报告完成于2003年1月,由张鲁风、王宁、商丽萍等执笔)

    摘自《中国建设报》2003.12.11