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建设工程排污费是否该由建设单位来缴纳?

 

建设工程排污费谁来缴纳?到底是建设单位还是施工单位?阳光所董冠华带着这个疑问,进行了详细的法律调研,发现实践中各地做法不一。为了实现外部性的合理内部化,他又提出了怎样的分析和见解?我们且看且评,欢迎讨论分享。

 

 

文/阳光时代(广州)律师事务所 
 

《排污费征收使用管理条例》第2条规定:“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户(以下简称排污者),应当依照本条例的规定缴纳排污费。”建设工程施工过程中,施工单位直接负责工程建设,是污染物的直接产生者,理应缴纳排污费。然而,施工单位是根据与建设单位签订的《建设工程施工合同》承担工程建设,施工单位由建设单位选任,并且工程建设的最终成果由建设单位享有。为提高排污费申报及核定程序的效率,减少征收过程中的瞒报或谎报情形,实践中一些排污费试点地区也多以建设单位为建设工程排污费缴纳主体。本文通过对调研结果的梳理,分析实践中建设工程排污费缴纳主体如何认定,并通过论证由建设单位代扣代缴的必要性提出完善立法的思考和建议。


 

实践中建设工程排污费的缴纳主体


 

根据《环境保护法》第43条和《排污费征收使用管理条例》第2条的规定,只有“直接排污者”才是排污费的缴纳主体。建设工程施工过程中,建设单位和施工单位均有可能成为排污费的缴纳主体。本文从较为典型的扬尘排污费、噪声超标排污费和污水排污费三个方面对建设工程排污费缴纳主体进行梳理。


 

(一)扬尘排污费


 

地方各级环保机关对扬尘排污费缴纳主体的认定差异较大,建设单位和施工单位均有可能成为缴纳主体。以施工单位作为缴纳主体的一方主要依据《大气污染防治法》第69条,该条要求施工承包合同中应当明确施工单位承担扬尘污染防治责任。根据“谁污染、谁治理、谁付费”的基本原则,施工单位作为工地扬尘的直接产生者应当成为缴纳主体。江苏省于2009年颁布的《城市施工工地扬尘排污费征收管理试行办法》将施工单位确定为扬尘排污费的缴纳主体。以建设单位作为缴纳主体的一方则认为,《大气污染防治法》第69条是针对施工承包合同的规定,而且并非强制性规定,建设单位和施工单位可对该条款进行协商。北京、苏州、无锡、连云港、泰州、佛山等地区在2014年开展扬尘排污费征收试点中,明确建设单位为缴纳主体。由于大型建设工程往往涉及多个施工单位,以建设单位作为缴纳主体可以提高排污费申报、核定程序的效率,减少征收过程中的瞒报、谎报情形。因此,环保机关在试点过程中更偏向于建设单位作为缴纳主体。


 

(二)噪声超标排污费


 

噪声超标排污费的缴纳主体在现有法律法规体系下是施工单位,但实践中也存在偏差。《噪声污染防治法》第十六条规定:“产生环境噪声污染的单位,应当采取措施进行治理,并按照国家规定缴纳超标准排污费。”;并且在该法第四章“建筑施工噪声污染防治”第二十九条中明确规定“在城市市区范围内,建筑施工过程中使用机械设备,可能产生环境噪声污染的,施工单位必须在工程开工十五日以前向工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报该工程的项目名称、施工场所和期限、可能产生的环境噪声值以及所采取的环境噪声污染防治措施的情况。”环保部于2003年颁布的《关于排污费征收核定有关工作的通知》第2条规定,施工单位必须在工程开工15日前办理排污申报手续。宁夏、黑龙江、湖北等省级人民政府所颁布的地方政府规章中延续了这一要求。然而,笔者向已经进行扬尘排污费试点的北京市、苏州市环保执法机构电话咨询时,上述机关表示噪声超标排污费的征收参照扬尘排污费执行,统一向建设单位征收。其主要的理由是统一排污费的征收程序有利于提高申报、核定流程的效率。


 

(三)污水排污费


 

现有法律法规对污水排污费的缴纳主体规定较为模糊,主要概括为“直接向水体排放污染物的”企事业单位和个体工商户。其中,所排污水纳入城市统一污水处理设施的单位在缴纳污水处理费的前提下不再缴纳排污费。笔者就该问题向武汉市环保执法机构进行电话咨询时,对方回应称由于现行法律法规对建设工程污水排污费的缴纳主体的规定并不明确,实践中一般以企业申报登记表中的申报主体作为排污费缴纳主体。由于排污费最终计入工程造价,因此最终由建设单位还是施工单位承担污水排污费由双方自行协商确定。


 

关于由建设单位还是施工单位缴纳排污费的争论,其核心在于认定建设工程施工过程中的直接排污者。笔者认为,上述三种排污费的征缴过程中,施工单位作为直接排污者并没有发生变化。存在的差异是应当由施工单位直接缴纳,还是由建设单位代扣代缴之后再通过建设工程施工合同由施工单位最终承担;实践中的两种做法实际上并不存在直接的冲突。需要进一步探讨的问题为是否需要区分建设工程排污费的“直接缴纳者”和“最终承担者”,即是否需要增设建设单位的代扣代缴环节。


 

建设单位代扣代缴的必要性


 

从上述三种排污费征缴过程可以看出,施工单位确实作为建设工程施工过程中的直接排污者,但由直接排污者缴纳排污费在实务操作中存在征收成本高、征收难等问题。因此,我们认为增设建设单位的代扣代缴环节具有必要性,扬尘排污费试点的地方实践经验也印证了这一点。


 

(一)符合行政法的效率原则


 

行政机关在合法合理的前提下应当尽可能少的人力、物力、时间成本获取更大的社会效益。建设工程项目,特别是大型的建设工程项目,往往涉及多个施工单位;施工单位直接向环保机关缴纳排污费,多个施工单位对不同标段的工程进行多次申报,环保机关反复核定,人为地增加了行政成本、拖慢了行政程序,最终导致行政效率的下降。建设工程实务中大量存在的违法分转包的现象,更进一步加大了环保机关核定征收排污费的难度。增设建设单位的代扣代缴环节,以建设项目作为一个整体进行排污费的申报、核定和征收,能有效避免程序的冗杂并降低核定征收的难度,这也是试点中环保护机关直接向建设单位征收的主要原因。


 

(二)符合环境法的源头治理的基本思路


 

建设单位为排污费代扣代缴有助于环保机关提前介入到建设工程项目的监管,强化环保机关对建设工程的监督管理。从各地方征收扬尘排污费的试点情况来看,环保机关普遍采取排污费预征收制度。未预先代缴排污费,建设单位无法开展环境影响评价,也无法获得施工许可证或允许开工手续。通过排污费的预先申报与核定,环保机关能够在项目开工之前排除不符合环保标准和环境政策的建设工程项目,进一步防止“先上车后买票”的情况发生,有效实施源头治理。因此,以建设单位为排污费缴纳主体更符合环境法源头治理的要求。


 

(三)有助于工程招投标的进一步规范化


 

如果施工单位直接向环保机关缴纳排污费,那么排污费不列入建设工程招投标文件中,工程概算不反映排污费,导致排污费不透明,刺激施工单位以欺骗、隐瞒手段逃避缴纳排污费。以建设单位作为排污费的代扣代缴主体,环保机关预征收后,建设单位通过抵扣工程款的形式将排污费向施工单位转移,促使排污费在招投标文件的工程造价中得以体现。实践中,开展扬尘排污费试点的地市均要求建设单位将排污费作为不可竞争费用列入工程概(预)算,并要求施工单位不得将该项费用让利作为投标竞争条件参与投标。通过安排建设单位作为排污费的代扣代缴主体能促使工程造价反映环境成本,打击通过牺牲环境换取优势的不正当竞争行为。


 

完善立法的思考


 

 

以施工单位作为排污费的最终承担者并不意味着环保机关直接向施工单位征收排污费。环保机关通过向建设单位预征排污费,再由建设单位在工程结算中进行抵扣的方式能够在合法行政的前提下兼顾行政效率。因此,本文建议后续修法立法时在排污费的征收过程中增设建设单位的代扣代缴环节,具体包括:


第一

由建设单位集中向环保机关申报并缴纳排污费;申报时,建设单位应当提供建设工程规划许可证、施工工地污染物防治方案及其他相关资料。


 

第二

建设单位应当将工程排污费作为不可竞争费用列入工程概(预)算,投标人不得将该项费用让利作为竞争投标的条件参与工程投标;中标后,建设工程施工合同中应当明确施工单位承担污染物防治责任。


 

第三

环保验收时,环保机关根据实际排放污染物的种类、数量对排污费进行复核,超出预征部分,建设单位应当补缴。


 

第四

建设单位有权在工程最终结算时在总价款中抵扣代施工单位缴纳的排污费。


 


 

 

转自:微信公众号“阳光时代律师事务所”。