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业主委员会法律地位的变迁

 

业主委员会法律地位的变迁
【作者】封顶 【来源】《城市开发》
 

    当下,要求明确业主委员会法律地位甚至赋予其法人资格的呼声日高。其理由无外乎两种,一是诉讼主体资格需要,一是现行法律关于业主事务决策程序的规定繁琐复杂,需赋予业主委员会临机独断之权。

    模糊的业主委员会法律地位

    对于业主委员会的法律地位,世界范围内的学界和实务中,大体有以下几种观点和立法:业主委员会系社团法人、非法人组织或系业主团体的执行机构。第一种观点认为业主委员会属于社会团体法人,能够独立享有民事权利,其行为后果由自己承担,不及于各个业主;第二种观点认为业主委员会属于具有民事主体资格的非法人组织(即所谓“其他组织”),其具有完全的诉讼主体资格,不必经业主授权,但其行为后果由全体业主承担;第三种观点认为业主委员会既非法人也非具有民事主体地位的非法人团体,其仅仅是业主自治团体的执行机构。

    具体到中国,2007年《物权法》颁行之前,法律层面的法律规范对于业主大会和业主委员会的规定几为空白。只是行政法规层面的《物业管理条例》在第二章做出了相关规定:业主及业主大会。该章节中对于住宅区业主自治制度进行了框架性规定,设置了业主大会及业主委员会。对于业主委员会,条例主要就其名称、组织方式和运作中的职责作一般性规定。相关条款可以称为业主大会和业主委员会的组织性条款,相关规定可视为当时关于业主委员会法律地位的最权威界定。该条例第十五条的表述界定了业主委员会的性质,“业主委员会是业主大会的执行机构”。换言之,其时业主委员会被视为业主团体的执行机构即前述立法例中的第三种情形。

    通读2007年修订前的《物业管理条例》第十五条的规定,不难看出,业主委员会在维护、管养业主共同财产方面并无实体性权利,仅有程序性权利。如此规定的负面影响是明显的。由于几乎所有的涉及共有财产方面的事务业主委员会都无权自行决定,只能由业主大会决议。而业主大会的决议门槛甚高,导致业主委员会工作效率低下。甚至,业主委员会无法代表业主参与共有财产维护、管养方面的民事诉讼。鉴于此,在学界、实务界强烈的意见下,最高人民法院通过两个《答复》等形式赋予了业主委员会在司法层面上的“其他组织”资格。但这两个答复与《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》有冲突,也没有实体法上的依据,饱受诟病在所难免。

    根据2007年实施的《物权法》,《物业管理条例》进行了修订,删除了第15条中“业主委员会是业主大会的执行机构”相关表述。而物权法83条规定:“业主大会和业主委员会,对任意弃置垃圾的行为,有权依照法律、法规以及管理规约,要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失”,该规定不仅赋予了业主委员会一定的实体性权利,而且从立法层面上赋予其诉讼主体资格。这是一个极为明显和重要的信号,即立法者有意使业主委员会的职权由程序性向实体性转变。换言之,业主委员会将不再只是业主大会的代言人,而具有一定的独立意志。

    依笔者的观察,业主委员会还很难称得上典型的非法人组织,亦非典型的业主团体执行机构,毕竟其被赋予了一定的实体性权利。可以业主委员会的法律地位正处于很模糊的地带,似乎正处于业主团体执行机构向非法人组织过渡进程中。

    业主委员会法人化的必要性和可能性

    业主大会、业主委员会存在的目的和使命何在?根据物权法七十条、七十三条、七十四条、七十五条的规定,业主委员会存在的目的和全部使命是维护、管养业主的共有财产。接下来的问题是,业主委员会非法人化是否与其目的和使命的实现有必然性联系?答案是否定的。以现代企业的典型模式公司为例,无论是大陆法系抑或是英美法系,董事会都是现代公司的核心。但董事会并不具有法人资格,甚至谈不上组织,但这样的法律地位丝毫不影响其作为公司运转的中心地位。同样的,是否法人化不是业主委员会能否完成使命的关键所在。

    业主委员会法人化存在可能性吗?答案同样是否定的。《民法通则》第36条规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”即法人须具备独立的财产,且要有独立承担民事责任的能力,而业主团体所占有使用管理之财产如物业用房、业主缴纳的管理费等均属于全体业主共有。业主委员会甚至不能享有部分学者所称的“相对独立的财产权利”,因为该财产完完全全属于全体业主,在现有的法律框架下,没有业主的授权是分毫不可以动用的。与此同时,业主委员会而对外交往所产生的法律责任由全体业主共同承担。“代为行为,而费用及结果由第三方承担”,这是极为典型的本人与受委托人关系模式。具体到民事诉讼中,业主委员会只是诉讼的参与人而非当事人,当事人是全体业主、业主大会。故其业主委员会绝无可能成为我国民法意义上的法人,也不符合“其他组织”的要件。

    据了解,部分地区的业主委员会取得了组织机构代码证,笔者对此有不同的看法。如此做法在实际操作中实确有一定的实用主义价值,但有饮鸩止渴之忧。如此非但难以根本解决当前存在的诉讼技术性障碍,且将陷入新的理论及实践困境。

    因此,业主委员会没有必要法人化,现阶段也没有法人化的可能性。

    业主委员会法律地位的法律化

    业主委员会的法律地位似乎正处于业主团体执行机构向非法人组织过渡进程中。换言之,业主委员会在一定程度和范围内已经取得了“其他组织”的身份。只不过这个身份的取得不如我们希望般的清晰和权威。因此,业主委员会法律地位法律化势在必行。具体而言,建议借鉴“村民委员会组织法”、“居民委员会组织法”以及“公司法”在架构涉及和运行模式方面的经验,尽快制定《中华人民共和国业主大会组织法》,并在其框架下授予业主委员会部分实体性权利以进一步确立业主委员会法律地位。至少应当明确一下事项,业主大会与业主委员会的分工与协调,业主委员的职权以及业主委员会产生、工作程序、业主委员会产生争议的解决办法等等。

    物权法七十六条对全体业主、业主大会在共同事务的处理方面做出了规定,对此少有争议。而对于七十六条所列举之外的事务如何决定则众说纷纭,其余事务决定权概括性授予业主委员会了吗?很难得出这样的结论。但从实际操作来看,七十六条之外的事务决定权授权予业主委员会是可行的选择。但这样的选择当由法律层面的规范来确认,亦即法律化。

    法律制度的设计不能漠视其实际操作程度。现行法律、法规关于业主委员会的法律地位及其运行之制度设计还有很大的改善空间。当然我们也反对过于强调可操作性而侵犯业主财产权的倾向。整合《物权法》、《物业管理条例》中关于业主委员会法律地位的零散性规定制定《中华人民共和国业主大会组织法》,或为正途。

作者系江苏志仁律师事务所律师