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戈运龙律师,理学学士、法学学士,三级律师,安徽省律师协会电子商务和信息网络法律专业委员会委员,安徽省法学会会员,芜湖市劳动人事仲裁委员会仲裁员,芜湖六安商会秘书长,安徽皖通律师事务所副主任……
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看别人家的EPC,你能HOLD住吗

 

 
一、EPC是建筑改革方向之一

 

 

根据《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(建市[2014]92号 )文件精神,以及近期建筑业发展的趋势分析,未来建筑业改革的必然涉及两个方面的变革:生产方式的变革——建筑工业化;承发包模式的变革——工程总承包(EPC)

(一)生产方式变革——建筑工业化

建筑工业化能够改变手工操作和高空危险性较大的作业,消灭工人笨重体力劳动,减少现场湿作业,提高工程机械化和现场装配化,实现加快施工进度、降低工程成本、提高劳动效率、确保工程质量安全和绿色施工。

自1956年至今,我国建筑工业化的发展经历了尝试、停滞、摸索、推动四个阶段。尤其是70年代,大板建筑在我国盛行,却因为抗震、防水、造价等问题导致混凝土预制行业一蹶不振、相继倒闭。近年来,建筑工业化作业获得了长足的发展,从笨重体力劳动向机械化发展,从现场加工向工厂化发展。建筑工业化的基本内容和发展方向可概括为“四化”:设计标准化、构件部品化、施工机械化、管理信息化。前“三化”可以称之为任何工业产品的通用标准,而管理信息化则是建筑工业化的核心。BIM技术的出现为管理信息化提供了技术手段,为建筑工业化的推行提供了技术基础。

(二)承发包模式变革——工程总承包(EPC)

EPC,即设计-采购-施工一条龙,是以向业主交付最终产品和服务为目的,对整个工程项目实行整体构思、全面安排、协调运行的前后衔接紧密的承包模式。其显著的特点是以设计为主导,采用固定总价合同。EPC工程总承包模式先后经历了工匠全权负责的不分离阶段、建筑形式多样化导致的专业化分离阶段、以CM模式为代表的设计与施工协调阶段、和设计与施工一体化阶段。

EPC商业模式要求总承包商在设计、采购、施工等多个领域、多个专业拥有较高的技术和管理水平。EPC成功的关键是总承包商能有效地利用其在多领域技术上的专业优势和管理上协调、控制的丰富经验,使项目按时、保质、保量的完成,而传统单位(地产类、政府、学校等)则不具备发展EPC能力。

当前,采用传统管理模式发展建筑工业化的突出问题之一就是设计、生产、施工脱节,导致市场、利益、责任三大主体分离。而EPC商业模式实现了咨询规划、设计、建造、管理的全产业链闭合,三大主体统一,目标一致、责任连带、利益共享。而工程总承包模式的优势最终都会体现在对项目的成本的控制上。

建筑工业化必须以工程总承包模式为载体,以BIM为技术手段,才可以健康、有序的发展。也就是说,未来建筑业改革首要的必然是承发包模式的变革,即由传统的发包模式向工程总承包模式转变。


 

 

二、得益于三大机遇

 

 

(一)2014年,住建部批准浙江省住建厅实施总承包试点工作,浙江杭州、宁波、绍兴、湖州四个地区为试点地区,并批准第一批十九家企业为试点企业(其中,设计企业10家,特级施工企业九家),我公司被列为浙江省工程总承包第一批试点企业。并于2014年12月由住建部王宁副部长亲自给试点企业授牌。我公司相当于获得首批epc牌照。

(二)杭州将于今年9月召开G20峰会,出现一批峰会项目。这批峰会项目的特点都是质量要求高(不管设计还是施工),而且工期紧(六月底,基本上都要竣工)。用传统模式采用分段发包根本来不及,而EPC设计施工一体化、能实现无缝对接,既保证质量,又节约时间,而且责任清晰,非常适合峰会项目。所以杭州市各个区都推出一批峰会项目来做EPC,我们有幸率先承接了几个项目。等会我再稍微详细介绍几个。所以,这是我们开展EPC业务的一大历史机遇。没有这个机遇,即使我们有了EPC试点的资格,也可能很难一下子找到合适的工程开张。

(三)建筑工业化开始在浙江省大力推广。尤其是今年省里加快了推广的步伐,由副省长挂帅,住建厅和市建委都分别发文促进建筑工业化的实施。《浙江省深化推进新型建筑工业化促进绿色建筑发展实施意见》明确鼓励建筑工业化项目采用工程总承包既epc模式;并可采用邀请招标或直接委托的方式确定设计单位。杭州市招标办根据《杭州市人民政府关于加快推进新型建筑工业化的实施意见》制定了《关于新型建筑工业化项目招标投标的实施意见》明确建筑工业化项目在市场培育阶段可采用邀请招标方式确定承包单位。建筑工业化项目并不是所有设计和施工单位都能胜任的,它确实需要由一个有经验的设计单位牵头、组织一批有实力的施工企业和pc件供应厂商从前期开始就共同参与推进。而传统切香肠式分阶段分包模式很难做到这一点。所以epc是建筑工业化项目承建的最佳模式。在杭州我们率先采用epc模式开展了工业化项目的建设工作。


 

 

三、“机遇”青睐有备而来者

 

 

(一)战略准备

2003年 2 月,建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市 [2003]30 号)。该文件出台以后,我公司积极学习、探索设计院转型升级的出路。


 


2008年,我公司制定企业发展战略,企业战略定位为:以工程设计为核心,相关专业及关联产业相融合,多元资产结构相结合的共建、共享和共赢的协同发展战略。为实现以上发展战略就要进一步贯彻“精深主业、两头延伸”的发展方针, 探索工程设计业务多样化与服务精深化内涵,构建以设计为龙头,工程咨询业和多经产业为辅,三业并举一体化发展的新格局。(见上图,发展模型图)

2009年,我公司取得项目代建资质;

2010年,我公司将浙江工业大学工程监理有限公司纳入旗下;

2011年,子公司浙江工业大学工程监理有限公司取得工程监理甲级资质;

2014年,住建部批准浙江省住建实施总承包试点工作,浙江杭州、宁波、绍兴、湖州四个地区为试点地区,并批准第一批十九家企业为试点企业(其中,设计企业10家,特级施工企业九家),我公司被列为浙江省工程总承包第一批试点企业。

(二)组织准备

2015年,为适应总承包模式的实施,我公司组织机构进行了全面的调整。首先,企业由原浙江工业大学建筑规划设计研究院有限公司变更为浙江工业大学工程设计集团有限公司;其次,企业完成组织结构体系革新,企业的组织机构由原来的单一的直线职能制组织结构体系变更为矩阵式组织结构体系。新的组织结构分为工程设计总院和工程建设管理公司两大业务板块,工程设计总院延续原有的设计院组织机构体系和业务体系;工程建设管理公司建立了适应工程总承包模式的组织结构体系,主要负责epc业务的开展。公司管理原来的四个统一(品牌统一、财务统一、信息统一、质量统一)改为:三统一,一集中(品牌统一、财务统一、信息统一、质量集中到两大板块各自负责)。工程建设管理公司的很多方面与设计院完全不同,如质量体系、分配体系等都有待进一步探索和完善。

(三)人员准备

由于我们一直在开展代建和监理业务,在完成公司承接的项目代建、工程监理业务的过程中,已经为我公司的总承包发展培育和积累了一大批优秀的施工管理人才。Epc的管理工作并不是普通设计人员能胜任,尤其是项目经理,既要懂技术又要善于沟通协调。相对于业主他是承建方,在施工单位眼里他又是甲方。项目经理对造价、工期、质量的把控对项目成败至关重要。除了项目经理,epc的三个核心部门都需要专业人才。设计部从设计总院挑选技术过硬责任心强的设计人员,不能设计epc两张皮;施工管理主要从监理公司挑选人员;招投标采购部门更需要非常专业的人才,epc项目能否盈利某种意义上也要靠精确计算。

所以并不是所有设计院都能马上转为epc公司。我省第一批十九家试点企业,目前真正在开展epc业务的非常少。中联合和华东院作为央企一直在开展工业项目的epc业务,这次新授牌的企业中我们做得好些,主要是我们有组织和人才的准备。

(四)技术准备

 一项技术上的准备,主要针对建筑工业化项目,就是BIM技术的运用。不论是设计还是施工环节,信息化管理、BIM技术运用都已成为建筑工业化项目实施的重要手段。我院一直非常重视BIM技术的发展运用,很早就成立了BIM技术研究中心,目前已走在在杭设计院的前列。所有的建筑工业化项目目前都采用了BIM技术进行设计管理。

 

 

 

四、EPC项目介绍

 

 

(一)为服务保障G20峰会,杭州开展一系列城市道路整治与街容美化项目。由于改造提升项目外部影响因素多,设计变更潜在风险大,质量要求高,工期紧,传统的承发包模式难以满足项目的需要。拱墅区政府开放思想,大胆尝试,推出一批市道路整治与街容美化项目采用EPC模式。我公司有幸承接了四条道路建设工作。并在项目实施过程中,我们充分体现设计与施工的无缝对接,保质保量的完成任务。市委领导曾多次到我公司的工地视察,并给与好评。EPC实施的效果非常明显,拱墅区今年的政府项目大都采取了EPC模式。

 


 

(二)承接了拱墅区多个街道的美丽家园项目。

 


 

(三)下城区政府在考察我公司后,邀请我公司进行下城区检察院与人武部大楼装修工程EPC试点。该项目涉及两个使用单位,一个出资单位,采用固定总价的合同模式,项目协调工作量大、投资控制要求高。一万平方的装修项目须三个月完成。我公司投入精干的项目管理人员,保证了项目的顺利实施。

(四)杭州大江东产业集聚区的大江东金融小镇项目总建筑面积近5万平方米,项目应用BIM技术设计,采用PC装配式施工,EPC模式建设管理。2016年4月1动工,2016年6月20日结顶,7月20日竣工(包括大楼装修和市政景观)。目前项目按计划进度进行,并已经成为杭州新型工业化建筑示范项目。

(五)浙江工业大学学生宿舍项目,由于采用BIM+工业化+EPC,目前正在按政策走邀请招标程序。

(六)中标一个九年一贯制学校,采用BIM+工业化+EPC。

(七)住宅工业化项目在洽谈中,计划采用BIM+工业化+EPC+住宅全装修。

 

 

 

五、工程总承包在当前环境下遇到的问题

 

 

(一)招投标形式问题

从EPC 模式的起源来看,正是认为传统的项目管理模式过于保守,不能适应市场竞争需求,西方私营业主才更青睐选择由一家集设计、采购、施工于一体的工程承包商,以固定的合同总价和建设工期完成大型建设工程项目的EPC 模式。这也是EPC 模式的竞争优势所在。但是,由于EPC 项目具有投资额高、专业技术复杂、管理难度大的特点,要选择一家合适的总承包商对于业主来说是一项颇费心思的工作。一方面,完全符合业主要求的承包商数量可能较少,业主心仪的可选择的承包商屈指可数;另一方面,业主需要综合考虑承包商类似工程的业绩和经验、设计、采购、施工的能力、投标价格、工期等因素,这是一个需要细腻思考并最终决策的过程,业主需要赋予承包商极大的信任,用邀请招标的方式,更简洁也更符合这种人性化的需求。

但是,根据我国招标投标的法律法规,有很多项目是强制公开招标的,这对于采用EPC模式,需要集中精力选择最符合自己要求、最值得自己信任承包商的业主来说,可能会消耗许多不必要的精力和产生不可控的结果,也可能会失去EPC 模式下业主选择总承包商的初衷。此外,在EPC 模式下的分包阶段,按现有的法律规定,许多特定项目可能仍要履行招标投标的手续,这使总承包商的组织实施工作进一步受到了束缚,EPC 模式的活力再次受到限制。

从理论上讲,公开招标能够保证交易的公平和市场的有序,这也是公开招标的优势。如何将这种优势体现在EPC 模式中,使公开招标制度下的EPC 模式将公平有序和业主意志达成竞合,或者达成平衡,是需要在实践中不断摸索的课题。

(二)招标程序问题

工程招投标至少要涉及财政、审计、发改、建设等部门,目前,建设部门对EPC模式相对熟悉,而其他部门对EPC尚无概念,这给EPC的招标带来很大困难。比如,业主单位认可EPC模式,同意响应国家号召进行EPC工程招标,但在招标过程中相关部门往往会提出EPC单位必须同时具有设计和施工资质的要求。这种要求其实又回到传统的设计施工联合体的模式,不是真正的EPC模式,这使得EPC模式的推行陷入困境。

(三)分包的法律问题

1.分包的合法性问题

在国内,工程总承包商通常由两类企业承担,一类是具有勘察设计企业,另一类是具有施工总承包企业。因此,在勘察设计企业作为工程总承包时,通常需将工程施工、设备采购等对外分包;在施工总承包企业作为承包商时,通常需将工程勘察、设计对外分包。但无论是勘察、设计还是工程施工,显然都属于工程总承包中的主体或关键部分,这与我国现行的法律法规定存在一定的冲突。

《建筑法》规定施工总承包商不得将主体和关键性工程对外分包,并没有对工程总承包商进行分包做出限制。但是《招标投标法》中明确规定中标人不得将中标项目的主体、关键性工作分包给他人,并且规定了相应的罚则。

2.分包是否需要履行公开招标程序

从现行《招标投标法》、《招标投标法实施条例》以及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》来看,大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目以及施工单项合同估算价在200 万元人民币以上的必须进行招标。而住建部2014 年7 月2 日下发的《住房和城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》第十九条规定:“工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务可以不再通过公开招标方式确定分包单位”,表示在总承包合同下,施工无需采用公开招标方式选择承包商。这与《招标投标法》、《招标投标法实施条例》的规定是冲突的。

从国家针对工程总承包推出的系列文件来看,倾向于对工程总承包施工部分进行邀请招标或其他方式确定分包单位。但此处存在的问题是,住建部作为国务院下属部门,所颁布的文件属于部门规章,效力层级低于《招标投标法》和《招标投标法实施条例》。实践中,以设计院为主体的总承包商进行施工分包究竟应采取公开招标方式还是其他方式,并没有从法律层面给出明确界定。这给设计院开展EPC 工程总承包业务带来了一定阻力,尤其在项目合法性审计过程中,施工分包的方式常常成为争议焦点,尤其是牵扯到国有资金投资项目,只要不是通过公开招标确定的分包单位,即有可能被定性为违法违规分包。

(四)审计问题

《审计法》第二十二条规定:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”《审计法实施条例》第二十条:“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目,包括:(一)全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的;(二)未全部使用财政资金,财政资金占项目总投资的比例超过50%,或者占项目总投资的比例在50%以下,但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。”根据法律条文延伸来讲,所有的以政府资金为主的项目都需要进行审计。

在以设计为龙头的EPC项目洽谈过程中,业主一般不担心技术问题和实施进度问题,最关注的就是投资的控制问题,核心是合同模式问题,即采用固定总价合同还是固定单价合同。从业主风险控制的角度,他们希望采用风险可控的总价合同模式,但在现有的审计体系下,出现一个矛盾的局面,审计如何处理?竣工决算审计要不要做?做的话,出现正负价差如何处理?从目前我们接触的业主来看,这几个问题没有一个业主能够回答或者解决。


 

 

六、推动EPC试点的两点建议

 

 

(一)EPC要坚持以设计为龙头

只有以技术为先导才能发挥EPC的最大优势。设计已决定了70%左右的工程造价,靠施工管理节约的效益是非常有限的。以设计为龙头的EPC优势还在于:1)能主导设计,有一定主动权。2)可整合有专长的多个施工企业,把工程质量做精。3)管理更严谨。

(二)试点要重质量,宁缺毋滥

省里第二批试点名录,数量太多是其次,关键是标准下降太多。一些无设计资质的施工企业也被纳入,有违设计为龙头的目标。因此我们担心像当初代建制一样放得太快后反而做坏了声誉。毕竟只有有了成功的样本,才能更好的推广。